Le budget de l'Union européenne pour 2018: un cas à trois paradoxes

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  • 03/08/2017 14:24

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M. Märt Kivine
M. Märt Kivine, Représentant spécial du ministère estonien des finances en charge des négociations sur le budget européen 2018 (Photo: ministère estonien des finances)

En tant qu'État exerçant la présidence, l'Estonie aura à trouver un accord sur le budget de l'Union européenne pour 2018. Le cadre pour cela existe déjà et la tâche semble être a priori facile: il s'agit d'arriver à un résultat qui soit dans l'intérêt de tous, comme si un accord était déjà trouvé. Pourtant, la réalisation de cet objectif relève du grand art et requiert, de la part de la présidence, de faire preuve de détermination et de composer avec trois paradoxes.

Auteur: M. Märt Kivine, Représentant spécial du ministère estonien des finances en charge des négociations sur le budget européen 2018.


Les trois paradoxes du budget annuel de l'Union européenne sont:

  • Les dépenses budgétaires ne sont pas mises directement en relation avec les recettes (fiscales) et le Parlement européen a obtenu un rôle majeur dans le processus de décision.
  • Le budget annuel est soumis à un cadre budgétaire de longue durée.
  • Le processus budgétaire fait annuellement l'objet de passions et de tensions.

Aux termes du programme de la présidence estonienne du Conseil de l'Union européenne, nous devons, à la présidence, mener les négociations au sein du Conseil et parvenir à un accord avec le Parlement européen, afin de garantir que l'Union européenne dispose des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et mettre en œuvre ses politiques.

Le gouvernement a approuvé l'approche selon laquelle le budget 2018 de l'Union européenne doit poursuivre ses efforts en faveur d’une amélioration de la croissance économique et de l'emploi dans l'Union, mais aussi relever les défis en matière de migration et de sécurité. Un accord a été trouvé, il y a plusieurs années, sur la définition des plafonds et des principaux postes de dépenses du budget annuel, sur la base du cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne.

Voyons à présent de plus près en quoi consistent ces trois paradoxes.

Une représentation sans fiscalité?

Le principe de la démocratie représentative - une représentation avec fiscalité - a pris une forme modifiée assez unique dans l'architecture budgétaire de l'Union européenne. Le Parlement européen en particulier mais aussi, dans une certaine mesure, la Commission européenne apparaîssent comme étant «sur-représentés».

Le Parlement européen joue un rôle essentiel dans la prise de décisions concernant les dépenses budgétaires de l'Union européenne mais, contrairement aux parlements nationaux, il n'est pas autorisé à statuer sur les questions fiscales, c'est-à-dire sur les recettes. Celles-ci proviennent des États membres de l'Union européenne et à l'issue d'un accord entre ces derniers (en toute honnêteté, la question des ressources propres de l'Union européenne doit être résolue dans les prochaines années et c'est ce que nous entendons faire).

Cependant, il y a une raison à cela. Le Parlement européen est le principal organe représentatif de l'Union européenne, lequel bénéficie d'une relation immédiate avec les électeurs et les citoyens par le biais du suffrage universel direct. Donner le dernier mot au Parlement s'agissant des questions budgétaires de l'Union, signifie que le budget européen est approuvé par une institution élue démocratiquement, dont une majorité raisonnable de membres (les eurosceptiques participant certes à la procédure) sont pro-européens, souhaitant et envisageant un renforcement de la coopération. Ce qui est, à vrai dire, une bonne chose.

Une vision à long terme du budget

En fait, le budget annuel de l'Union européenne a été fixé il y a plusieurs années. Cela concerne tant l’architecture du budget que les plafonds qui y figurent. En cela aussi il y a une différence avec les budgets nationaux, car ceux-ci arrêtent très rarement des dépenses pour une aussi longue période (même si certains pays plus avancés, dont l'Estonie, tentent d'y parvenir au moyen de stratégies budgétaires).

Le Parlement européen a aussi un rôle essentiel dans l'historique de cette décision. Dans les années 70 et 80, les budgets annuels étaient souvent adoptés avec retard, aussi l'opacité du budget, sa qualité, etc. étaient des motifs de préoccupation. La critique faite constamment à l’égard du budget aboutit à ce qu'un accord fut trouvé en 1988 concernant le premier CFP, dont le but était de stabiliser les recettes de l'Union et de sécuriser les dépenses et le financement des politiques européennes pour une période plus longue que l'année budgétaire.

Le budget de l'Union européenne pour 2018 sera préparé en tenant compte du CFP 2014-2020, qui est actuellement en vigueur. Ce qui veut dire que les titres budgétaires, ainsi que les plafonds ont été définis dans le budget. Il est donc très difficile d'apporter des changements fondamentaux dans le cadre du budget annuel. Ainsi, en toute logique, la préparation de l'exercice annuel devrait être une simple formalité, une promenade de santé.

La responsabilité envers les contribuables

Et pourtant, les négociations budgétaires constituent, chaque année, une tâche toujours intéressante, pour ne pas dire stressante.

Pour résumer, disons que le budget de l'Union européenne est composé de deux colonnes. La première concerne le budget sur les engagements, dans lequel sont définis les montants à ne pas dépasser, au cours de l'année 2018, pour par exemple, autoriser le lancement de nouvelles actions ou pouvoir faire des promesses en matière financière. La seconde colonne a trait au budget sur les paiements, lequel doit fournir les fonds nécessaires au financement des actions en cours ou des dépenses qui se présenteront au cours de l'exercice 2018.

Tous les ans, la Commission européenne soumet le projet de budget, sous cette forme, conformément aux règles définies dans le CFP. Le projet est examiné en premier lieu par les États membres, lesquels sont les premiers à être responsables devant les contribuables pour garantir que l'utilisation réelle du budget ou sa planification se fassent avec exactitude et de manière économe. Il est toujours possible de faire des améliorations ou des économies parce que des retards et des difficultés surviennent régulièrement au cours de la mise en œuvre des prévisions du CFP. L'environnement extérieur change également; par exemple, la crise migratoire n'a pas été prise en compte dans le CFP. Après tout, planifier et exécuter correctement le budget, c'est bien plus qu'une simple mission théorique - rappelons-nous que c'est précisément en raison d'une mauvaise gestion du budget qu'à la fin du siècle dernier, la Commission européenne a dû démissionner!

Il va sans dire que la Commission européenne a une approche des fonds nécessaires beaucoup plus ambitieuse que ne le permet la réalité. Le Parlement européen a évidemment une vision de l'Europe encore plus grande avec un budget de grande taille. C'est dans ce contexte que l'Estonie, en tant que présidence, sera placée au cours du second semestre 2017 pour trouver une position commune concernant le budget.

Où en sommes-nous actuellement avec le budget 2018?

Le 30 mai 2017, la Commission européenne a présenté le projet de budget de l'Union pour 2018. Ce projet prévoit un montant de 160,6 milliards € en engagements (en augmentation de 1,7% par rapport à 2017) et de 145,4 milliards € en paiements (+ 8,1%).

Le 7 juillet, le Conseil, à savoir le comité budgétaire composé des États membres, a pris à l'unanimité une décision concernant sa position budgétaire à l'issue d'une analyse hautement détaillée qui a duré plusieurs semaines. Le Conseil considère que le budget 2018 devrait avoir un montant de 158,9 milliards € en engagements (+ 0,6% par rapport à 2017) et de 144,4 milliards € en paiements (+ 7,4% par rapport à 2017). C'est la position que l'Estonie, en tant que présidence, doit représenter et défendre.

Vu la position budgétaire du Conseil, on peut dire que le budget 2018 de l'UE est un Budget de Croissance sous tous ses principaux aspects et qu'il est conforme au CFP. Le Conseil a suggéré de réduire la progression trop importante de certains programmes et a fait des propositions judicieuses tendant à la maîtrise des dépenses de fonctionnement, tout en augmentant le volume global du budget par rapport à 2017.

Nous souhaitons, au moyen du budget de l'Union, poursuivre les efforts en faveur de l'amélioration de la compétitivité en Europe, de la création d'emplois et des investissements ainsi que soutenir les dépenses prévues pour la politique migratoire et la sécurité. Dans le même temps, nous estimons qu'il est nécessaire de maintenir des réserves budgétaires suffisantes, dans les limites du CFP, afin de répondre, si nécessaire, à des crises ou à des événements imprévus (tels que la réintensification de la crise migratoire).

Conformément à l'esprit et à la lettre des traités sur l'Union européenne, la présidence commencera à présent les négociations avec le Parlement européen, tout en consultant régulièrement la Commission européenne, et entend dégager, à l'issue de cela, un compromis constructif. La première étape a été accomplie, les négociations budgétaires se poursuivront en octobre et novembre; le but étant de parvenir à conclure les négociations avec succès au cours de la troisième semaine de novembre. Le Parlement européen a également approuvé lors d'un vote sa position budgétaire, laquelle sera défendue avec autant de passion et d'intensité que la position du Conseil. La position budgétaire du Parlement prévoit des dépenses bien plus importantes que celle du Conseil.

Notre but est de trouver un accord sur le budget européen pour 2018 en dialoguant avec tous nos partenaires de manière constructive et respectueuse, en montrant par la même occasion qu'en ces temps difficiles, les institutions européennes sont aussi tout à fait capables de coopérer et d'agir. En tant que présidence, l'Estonie se doit de jouer un rôle de médiatrice et de conciliatrice, tout en étant la représentante d'une conception tendant au renforcement et à la promotion constructive de l'idée de l'Europe.

Pour conclure, la procédure budgétaire comprend plusieurs nuances techniques et politiques, suscite de nombreuses passions et peut causer des nuits blanches aux négociateurs et des déceptions à certaines parties concernées. Et pourtant, c'est précisément ce qui fait de l'accord sur le budget annuel une procédure typiquement européenne, parce qu'un résultat final concluant ne peut être atteint dans un cas de figure où une seule partie est gagnante. Non, on ne peut parvenir à un résultat que si tout le monde est victorieux. Et ainsi, c'est l'Europe qui gagne.