Euroopa Liidu 2018 eelarve: kolme paradoksi juhtum

  • Muu
  • 03.08.2017 09:39

#eu2017ee

Märt Kivine
Märt Kivine, rahandusministri eriesindaja ELi eelarve küsimustes

Eestil tuleb eesistujana leida kokkulepe Euroopa Liidu 2018. aasta eelarves. Raamistik selleks on olemas ning ülesanne esmapilgul lihtne, kõlades võib-olla isegi lahjalt: eesmärk on saavutada tulemus, mis on kõikide huvides ja justkui ette kokku lepitud. Ometi on selle tulemuseni jõudmine kunst, mis nõuab eesistujalt pühendumist ja kolme paradoksi haldamist.

Kirjutab rahandusministeeriumi blogis Märt Kivine, rahandusministri eriesindaja ELi eelarve küsimustes.


Euroopa Liidu aastaeelarve kolm paradoksi on:

  • Eelarve kulude pool pole otseselt seotud (maksu)tuludega, Euroopa Parlamendile on antud väga suur roll otsustamises.
  • Aastane eelarve on allutatud pikaajalisele eelarveraamistikule.
  • Iga-aastane eelarve protsess on alati kirglik ja pingeline.

Eesti Euroopa Liidu eesistumise programmis seisab, et meil tuleb eesistujana viia läbirääkimised nõukogus ja Euroopa Parlamendiga kokkuleppeni 2018. aasta eelarves, mis tagab Euroopa Liidule vajalikud vahendid oma eesmärkide saavutamiseks ja poliitikate elluviimiseks.

Valitsus on heaks kiitnud lähenemise, et Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve peab endist viisi toetama Euroopa Liidu majanduskasvu elavnemist ja tööhõivet ning reageerima rände- ja julgeolekualastele väljakutsetele. Iga-aastase eelarve piirid ja peamised kuluread on kokku lepitud juba aastaid tagasi, ELi mitme-aastase finantsperspektiivi (inglise keeles lühend MFF) raames.

Järgnevalt aga lähemalt kolmest paradoksist.

Esindamine ilma maksustamiseta?

Esindusdemokraatia põhimõte – esindatus koos maksustamisega – on Euroopa Liidu eelarve-arhitektuuris omandanud küllalt omapäraselt modifitseeritud kuju. Euroopa Parlament eelkõige, aga piiratud ulatuses ka Euroopa Komisjon on justkui „üle-esindatud“.

Euroopa Parlamendil on väga suur roll Euroopa Liidu eelarve kulude poole üle otsustamisel, samas kui sel, erinevalt rahvusparlamendist, puudub voli otsustada maksude ehk tulude üle. Tulud tulevad ELi liikmesriikidest ja liikmesriikide kokkuleppel. (Tõele au andes, eks ELi omatulude teema on üks küsimusi, mis lähiaastatel tuleb ära lahendada, ja seda lahendust ka otsitakse).

Ometi on sel oma põhjus. Euroopa Parlamendi näol on tegemist siiski Euroopa Liidu peamise esinduskoguga, millega valijal ja kodanikul on otsene seos läbi otsevalimiste. Parlamendile liidu eelarve asjus lõpliku sõnaõiguse andmine tähendab, et ELi eelarve kinnitab demokraatlikult valitud institutsioon, mille mõistliku enamuse tegutsemisajend (skeptikud mõistagi osalevad ka protsessis) on Euroopa-meelne, kantud koostöö süvendamise soovist ja visioonist. Mis on ju tegelikult igati kena asi.

Pikk eelarve-vaade

Euroopa Liidu iga-aastane eelarve on tegelikult juba aastaid tagasi kindlaks määratud. See puudutab nii eelarve struktuuri kui tegelikult ka piirsummasid. Mis on jällegi erinev rahvuslikest eelarvetest, sest nii pikka kulude poole fikseerimist tuleb harva ette (ehkki mitmed arenenumad riigid, ka Eesti, eelarvestrateegiate kaudu on selle poole püüdlemas).

Ka selle otsuse ajaloos on Euroopa Parlamendil oluline roll. 1970ndatel-1980ndatel võeti aastaeelarved mitmel korral vastu hilinemisega, kui muret tekitasid eelarve läbipaistmatus, kvaliteet jm. Süsteemne kriitika eelarve suhtes viiski selleni, et 1988. aastal lepiti kokku esimeses mitmeaastases eelarveraamistikus (MFF), mille eesmärk oli stabiliseerida ELi tulude poolt ning anda kuludele ja ELi poliitikate rahastamisele kindlustunnet üle ühe eelarveaasta.

ELi 2018 eelarve sünnib praegu kehtivas, 2014–2020 MFF raamistikus. See tähendab, et eelarves on paika pandud eelarverubriigid ning tegelikult ka maksimumraamistik. Mis omakorda tähendab, et tegelikult on üheaastase eelarve raames põhimõttelisi muutusi väga keeruline teha. Ja seega – viies mõttekäik loogilise lõpuni – peaks aastase eelarve tegemine olema justkui formaalsus ehk siis üks lust ja lillepidu.

Vastutus maksumaksja ees

Ometi on eelarveläbirääkimised igal aastal ja igale eesistujale, kes neid liikmesriikide nimel pidama peab, alati huvitav, et mitte öelda pingeline ülesanne.

ELi eelarve koosneb piltlikult kahest erinevast tulbast. Esimene on niinimetatud kohustuste eelarve, millega antakse ette piirsummad, mille ulatuses võib tegevusi algatada ja finantseerimislubadusi anda näiteks 2018. aasta jooksul. Teine tulp on maksete eelarve, mis peaks andma vahendid juba käimasolevate tegevuste või 2018. eelarveaasta jooksul maksmisele tulevate summade katmiseks.

Euroopa Komisjon esitab sellisel kujul igal aasta eelarve eelnõu, lähtudes MFFs kokkulepitud raamistikust. Ja sellele eelnõule esimese hinnangu annavad liikmesriigid, kellel on esmane vastutus oma maksumaksjate ees, vastutus tagada, et eelarve tegelik kasutamine ning kasutamise planeerimine on säästlik ja täpne. Ja siin on alati ruumi parandamiseks ja kokkuhoiuks, sest MFFi plaanide tegelikul realiseerimisel on alati viivitusi, tõrkeid. Muutub ka väliskeskkond, rändekriisi näiteks MFFi raames polnud ette nähtud. Lõppude lõpuks pole eelarve korrektne planeerimine ja täitmine sugugi pelgalt teoreetiline ülesanne – meenutagem sedagi, et üks Euroopa Komisjoni koosseis on eelmise sajandi lõpus just nimelt eelarve väärkasutuse tõttu olnud sunnitud tagasi astuma!

Mõistagi Euroopa Komisjoni arusaam tarvilikest vahenditest on alati auahnem kui võimalused lubavad. Euroopa Parlamendi meelsus ja kirg näeb ette veelgi suuremat Euroopat suurema eelarvega. Sellises olukorras on Eesti kui 2017. teise poolaasta ELi eesistuja erinevaid arusaamu kokku sõlmimas.

Kus me täna oleme 2018 eelarvega?

Euroopa Komisjon tegi Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve ettepaneku 30. mail 2017. Eelnõu nägi ette Euroopa Liidu 2018 eelarves võetavaid kohustusi 160,6 miljardit eurot (kasv 1,7% võrreldes 2017. aastaga) ning väljamakseid 145,4 miljardit eurot (+8,1%).

7. juulil jõudis nõukogu ehk liikmesriike koondav eelarvekomitee pärast nädalaid võtnud väga detailset analüüsi üksmeelsele otsusele eelarvepositsiooni suhtes. Nõukogu arvates võiks 2018 eelarve sisaldada 158,9 miljardi eest kohustusi (+0,6% vs 2017) ja 144,4 miljardit makseid (+7,4% vs 2017). See seisukoht on nüüd eesistujale, Eestile, kohustuseks esindada ja kaitsta.

ELi 2018. aasta eelarve on kasvu eelarve kõikides peamistes aspektides ning see järgib MFF raamistikku, võib nõukogu eelarveseisukohta kokku võttes öelda. Nõukogu on teinud ettepaneku kahandada mõnede programmide kiiret kasvu eelarves ning teinud hästi põhjendatud kokkuhoiuettepanekuid tegevuskulude ridadele, kui eelarve kogumaht on suurem kui ELi 2017. aasta eelarve.

Me tahame läbi ELi eelarve endiselt toetada Euroopa konkurentsivõime paranemist, töökohtade loomist ja investeeringuid ning kaitsta ette nähtud kulutusi migratsioonipoliitikale ja julgeolekule. Samal aja näeme selgelt vajadust eelarvesse piisavate reservide jätmist MFF raamistiku piirides, et vajadusel reageerida kriisidele ja ootamatustele (näiteks rändekriisi taas-süvenemine).

Euroopa Liidu aluslepingute vaimu ja kirja järgides asub eesistuja nüüd, konsulteerides jooksvalt Euroopa Komisjoniga, läbirääkimistesse Euroopa Parlamendiga ning ootab nende tulemusena konstruktiivset kompromissi. Esimene voor on peetud, eelarveläbirääkimised jätkuvad oktoobris ja novembris, kusjuures eesmärk on viia läbirääkimised eduka lõpuni novembri kolmandaks nädalaks. Euroopa Parlamentki on hääletades heaks kiitnud omapoolse eelarvepositsiooni, mida kavatsetakse kaitsta vähemalt sama kirglikult ja argumenteeritult kui nõukogu positsiooni. See näeb ette selgelt suuremaid kulutusi.

Meie eesmärk on Euroopa Liidu 2018 eelarve kokku leppida konstruktiivses ja lugupidavas dialoogis kõikide partneritega, tõendades seega ka praegusel keerulisel ajal Euroopa institutsioonide koostöö- ja tegutsemisvõimet. Eesti eesistujana on lepitaja ja kompromisside pakkuja rollis, esindades Euroopa ideed konstruktiivselt edasi viivat ja tugevdavat mõttelaadi.

Kokkuvõtvalt, eelarveprotsess sisaldab väga palju tehnilisi ja poliitilisi nüansse, tekitab tugevaid kirgi ning saab põhjustama nii unetuid öid läbirääkijatele kui avalikkuses lahvatavaid pettumusi nii mõnelegi huvitatud asjaosalisele. Ometigi, just sellisena on aastaeelarve kokkuleppimine väga euroopalik protsess, sest edukat lõpptulemust ei ole võimalik saavutada nii, et üks osapool võidab. Ei, tulemuseni jõutakse ainult nii, et kõik võidavad. Ja nii võidab Euroopa.